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魯桐:競爭中立:政策應用及啟示

選擇字號:   本文共閱讀 155 次 更新時間:2019-10-16 07:48:20

進入專題: 競爭中立  

魯桐  

   競爭中立作為一項調整國內市場秩序的公共政策,旨在維護國有企業和非國有企業之間的公平競爭環境。隨著中國經濟在全球市場上影響力的提高,國有企業積極參與國際競爭,并在“一帶一路”倡議中發揮重要作用,中國國有企業在海外市場面臨的摩擦和沖突日益凸顯。世界經濟增速放緩,保護主義、單邊主義加劇,中國全球發展戰略遇到了前所未有的阻礙。如何應對國際環境變化的挑戰,以競爭中立原則規范國有企業,創造公平競爭的市場環境,既是中國企業參與國際競爭的需要,也是深化國企改革、完善社會主義市場經濟的需要。

  

   一、競爭中立政策提出的背景和內涵

  

   競爭中立政策提出的背景是20世紀70年代以來部分發達國家進行的國企改革,率先提出“競爭中立政策框架”的是澳大利亞。

   (一)競爭中立內涵:兩種比較

   1993年,澳大利亞聯邦政府發布《國家競爭政策》,正式提出競爭中立概念和框架。1996年,澳大利亞政府頒布《聯邦競爭中立政策聲明》,明確競爭中立的概念:“競爭中立是指政府的商業活動不得因其公共部門所有權地位而享受私營部門競爭者所不能享有的競爭優勢。” 澳大利亞競爭中立概念始終強調“凈競爭優勢”,即指國有企業因其國家所有制所獲得的競爭優勢與競爭劣勢之差。

   經濟合作與發展組織將競爭中立概念擴展到更廣泛的領域,強調整個市場環境的中立性。經合組織的研究報告多次強調,競爭中立可以被理解為一種法律和管制環境,在這種環境下的各種企業,無論是公共的還是私有的,都面對相同的規則體系,政府不應當享受不公平的優勢。

   (二)競爭中立國際化出現加速趨勢

   由于國有企業的所有制屬性,競爭中立蘊含的對政府行為的約束不斷得到強化,并在歐美國家積極推動下向雙邊和多邊國際規則過渡。在20世紀90年代末美國推行的自由貿易協定和雙邊投資協定中,已經將競爭中立規則納入相關條款,其核心是約束締約方國有企業的反競爭行為。2010年以后,在經濟合作與發展組織、聯合國貿發會議、歐盟及美國、澳大利亞等國際組織和國家的推動下,競爭中立規則開始通過雙邊或多邊條約的形式成為國際貿易投資領域的新議題。

   OECD在最近的十幾年中,將競爭中立作為重點政策領域,在開展有關競爭中立一系列研究和調查的基礎上發表了大量相關研究報告和政策指引。OECD提出的衡量競爭中立的八個標準,具有較大的政策影響力。競爭中立原則的“八大基石”涉及四個方面內容。第一,精簡國有企業的公司形式和結構;第二,核定特定職能的成本,將公共服務義務列入預算;第三,在稅收、政府采購和監管等方面平等對待國企和其他企業;第四,在國企股權融資和債務融資方面的競爭中立要求。除經合組織外,跨太平洋伙伴關系協定是迄今為止對國企規定最為詳細的多邊自由貿易協定,其精神實質與競爭中立原則一脈相承。

  

   二、競爭中立政策在各國(地區)的應用及其面臨的挑戰

  

   (一)競爭中立政策在各國(地區)的應用

   競爭中立的適用范圍在不同國家有所區別,有的國家建立了全面的競爭中立框架(如澳大利亞、西班牙等),包括適當的執行和實施機制。在這些國家中,競爭中立框架不僅應用于傳統的國有企業,還應用于廣義上的政府商業活動。有些國家(如丹麥、芬蘭、瑞典和英國等)在公共部門參與競爭的領域制定了有針對性的政策,以尋求實現競爭中立的目標。競爭中立原則在不同國家的應用表明,競爭中立在實踐中可以通過多種方式實現。

   經濟合作與發展組織對36個成員國進行的調查顯示,公平競爭法是成員國規定國有企業及其他公共單位與私營單位競爭地位的主要法律框架。少數例外國家(如巴西、智利、墨西哥、匈牙利和俄羅斯等)乃通過憲法規定國有企業的競爭地位。在智利,公共機構進行商業活動必須由法律授權且與私營企業遵循同樣的法律規則。丹麥和瑞典的競爭法中關于競爭中立的條款適用于一切產品和服務的商業活動。將競爭法平等適用于國有企業和私營企業的國家還包括西班牙、愛沙尼亞、芬蘭、希臘、匈牙利、冰島、韓國、土耳其、墨西哥、以色列、波蘭、俄羅斯、斯洛文尼亞、瑞士等。

   (二)競爭中立原則在實踐中面臨的挑戰

   競爭中立面臨的核心挑戰是,國家所有制與市場經濟能不能兼容或在多大程度上兼容的問題。不同國家通過不同方式來解決競爭中立問題,比如競爭、稅務、監管和公共采購等政策組合。有些國家尚無法建立完善的競爭中立框架,選擇性地做出承諾。在有些領域如投訴處理和實施機制,仍存在不同的理解和爭議。

   從近十年來OECD國家有關競爭中立政策的實踐看,所遇到的阻礙和挑戰主要來自三個方面。一是如何將國家(政府)的所有權職能和市場監管職能有效分離,并使政府在行使其監管權力時不對市場競爭規則造成損害。二是國家如何做一個合格的所有者行使權力。三是如何明確界定國有企業所承擔的公共服務職責和其他特殊職責,評價其成本以透明的方式運行,這是確保國有企業與私營企業公平競爭的關鍵所在。

  

   三、競爭中立原則對深化中國國資國企改革的啟示

  

   (一)貫徹競爭中立原則的三方面內容

   1、國家行使所有權的要求

   任何一個國家管理和運營國有企業,都面臨著國家所有權行使的挑戰,即如何在積極地行使國家所有權職能的同時,避免對公司管理進行不適當的干預。國家所有者有效行使所有權是改善國有企業經營效率的第一步。各國的實踐表明,將國家所有權與政府的監管職能分開并不是一件簡單容易的事。為此,經合組織的建議是,國家應通過一個集中化的所有權實體來行使所有權職能,并且,通過制定國家所有權政策約束政府對國有企業的監管行為。

   2、國有企業在公司化基礎上提高公司治理的要求

   各國政府要實現競爭中立會面臨的一個重要問題是,政府企業的公司化以及將商業化和非商業化國有企業分別對待。在過去數十年的發展過程中,大多數經合組織國家在選擇政府企業運作模式方面,經歷了由政府部門到法定公司、股份公司以及上市公司的發展過程。這一轉變有助于強化國有企業問責機制,抵制可能阻礙競爭中立的政府干預。

   3、公開透明要求

   公開透明有助于對國有企業管理和運營的監督和約束,也是營造公平競爭環境的基礎。政府通過每年公布國家所有權政策,對所有權管理機構設定的監管目標及手段,國有企業有哪些受托責任,是否實現既定經營目標等都有清晰的了解。大型國有企業或上市國有企業應按照國際標準披露財務和非財務信息,尤其對國有企業收到政府的財務支持和擔保應有詳細說明。

   (二)競爭中立原則對中國國有企業改革的啟示

   第一,確保國家所有權到位但不越位,是解決國家所有制與市場競爭沖突的第一步。規范行使國家所有權,一方面應避免消極行使所有權,另一方面應避免過度進行國家干預。政府作為代理者行使國家所有權有兩層要求。一方面,國家(政府)應作為一個知情的和積極的所有者行使所有者職能。第二層要求是確保國有企業公司治理的有效性。

   第二,建立競爭中立框架,規范國企市場競爭行為,維護公平的市場競爭環境。無論從國內還是國外環境來看,用競爭中立原則規范國有企業經營活動的和必要性都在增加。建立競爭中立政策框架,規范國企市場競爭行為,應成為下一步深化國企改革的重點內容。在建立競爭中立政策框架方面,可以借鑒澳大利亞等發達國家的經驗,從立法、司法、監管、執行等環節入手,以競爭中立八大標準為內容,優化公平競爭的市場環境,制定和實施適合中國國情的國有企業公平競爭規范。

   第三,提高國有企業管理和運營的透明度,有助于實現市場公平競爭的目標。中國國企管理和運營的透明度整體狀況還存在較大的改善空間。有關國有企業的信息還存在碎片化、統計口徑不一致和經營信息不透明等缺陷。改善國有企業管理和運營信息披露的治理,提高透明度,既有利于監管部門和社會對國有企業的有效監督,也有助于提高國有企業管理和運營水平,可達到一箭雙雕的效果。

  

   結語

  

   競爭中立的實質是對國有企業實行公司化、市場化治理,旨在維護國有企業和私營企業公平競爭的市場環境,提高社會經濟效率。在當今的國內國際環境下,建立中國的競爭中立政策框架的必要性和迫切性大于以往任何時期,這既是促進國內多種所有制經濟共同發展的需要,也是中國參與國際市場競爭的需要。在單邊主義、保護主義盛行的當下,中國作為全球第一大貿易體的根本利益在于,推動全球經濟朝著更加開放、平衡、包容、共贏的方向發展。為實現這一目標,中國國企就應該在競爭中立原則指導下,積極參與國際競爭與合作,引領新型全球化發展。

   (作者:魯桐,中國社會科學院世界經濟與政治研究所研究員。摘自《國際經濟評論》2019年第5期)

  

  

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本文責編:陳冬冬
發信站:愛思想(http://www.dbimy.com.cn),欄目:天益學術 > 經濟學 > 宏觀經濟學
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